垃圾焚烧迎来黄金十年

垃圾焚烧迎来黄金十年

    继城市生活污水处理领域之后，固废成为又一个迅猛发展的领域。相关统计显示，截至2011年底，我国已建有1360座处理设施（包括焚烧和填埋），近6年来，我国建成了现有垃圾处理设施总量的60%。在收费机制、技术装备的支撑下，相关产业、企业表现活跃。

    我国人均垃圾产生量近年来已逐步趋于稳定，但由于城市化进程、城乡一体化等步伐加快，目前每天42万吨的垃圾处理量预计在“十二五”末将要翻倍，这意味着市场空间的大幅扩展。那么，目前以填埋、焚烧为主要处理方式的城市生活垃圾体系是否能满足需求，当前还有哪些不足？未来呈现哪些趋势？……中国城市建设研究院董事长徐文龙对此进行了点评。

垃圾填埋应从“主角”变“龙套”

    垃圾填埋在城市应作为减量化、资源化的补充，主要用于残渣处置；北京仍有4000个非正规的填埋场

    在发达国家的城市，垃圾填埋场作为终端处置方式，是稀缺资源，收费非常高，其他垃圾处理方式产生的残渣或是无法常规处理的废弃物才会选择填埋。我国的情况则恰恰相反，由于经济条件限制，卫生填埋则是我国生活垃圾主要的处理方式。

    2011年，我国有500座城市拥有规范的垃圾填埋场，填埋量和绝对处理量仍在持续上升。“这种方式事实上是将生活垃圾简单地看做废物。”徐文龙说，至今，生活垃圾卫生填埋、简易填埋仍普遍存在，特别在县城一级，简易堆放问题严重，污染不容忽视。

    生活垃圾填埋场是一个大型的有机物“反应堆”，在开始填埋直到封堆后的相当长时间里，仍然持续有污水、气体的排放，一旦控制不当，都会对周边土壤、地下水造成污染。因而生活垃圾填埋也绝非一埋了之，其建设、运营管理非常关键。

    “ 在这方面，我国正在不断提升水平。”徐文龙介绍说，建设部门对国内生活垃圾填埋设施先后做过3次调研和评估。2006年的评估结果是372座填埋场中，能达到比较规范的卫生填埋只有一半左右，另外还有一半城市没有垃圾填埋场。在2009年的评估中，135座填埋设施中的80%达到了规范要求。2012年的评估显示，200座填埋设施中超过90%达到了规范化、无害化等级。

    规范项目的防渗和渗滤液收集处理在技术层面和先进水平接轨，但重建设、轻运营的现象普遍，在系统控制、污水控制等方面问题比较多。“总体来看，设施基础不错，但运营水平总体比较低。”徐文龙认为，这与地方财政状况有直接关系。在北京，填埋费用可以超过140元/吨，而大部分城市还不到30元的水平。而高标准运营的成本让很多城市还难以承受。

    徐文龙表示，从行业发展趋势来看，作为生活垃圾残渣处置方式，填埋在城市还有一定的发展空间；而在县城、村镇，未来10年内，生活垃圾处理还将以卫生填埋为主。“另一个值得注意的领域是存量垃圾的治理。建设部目前正在推进这项工作，重新治理量很大，北京就有4000个非正规的填埋场，只能分批做。”

垃圾焚烧关键在运营水平的提升

    硬件上与国际接轨，管理能力还差距明显；飞灰的规范处置需加强监管

    相关数据显示，目前焚烧只占我国城市垃圾年处理量的25%、产生量的16%，但对其广阔发展空间，业内外已形成共识。随着补贴电价政策的完善、国产技术装备水平的提高，国内大型综合性环境企业纷纷将发展重心移至固废领域。

    “很多企业关注这个领域，看重其具有一定的技术含量和门槛，以及垃圾发电的政策补贴。”徐文龙表示，特别是在珠三角、长三角地区，项目发展非常快。“目前，垃圾焚烧设施运转的有120座，在建的有100个。今后10年是行业发展的黄金期，焚烧将成为城市生活垃圾处理的主要选择，包括一些具备经济基础的县城也会考虑。”

    不过，同样持续升温的，是公众对焚烧项目的关注度和敏感度，垃圾焚烧行业在争议中前行的趋势已经不可避免。在徐文龙看来，公众质疑最为集中的领域并非技术，而是对垃圾焚烧设施的运营管理水平和污染控制水平。

    徐文龙说，根据对国内50多座采用炉排炉工艺垃圾焚烧设施的评估结果显示，基本实现无害化处理水平的超过90%。“但评估检查发现，国内垃圾焚烧设施与高标准还存在显著差距，只有3座垃圾焚烧设施能与国际水平接轨，主要是运营管理方面的问题。”

    比如，公众最为关心的二恶英排放控制，相关硬件建设基本到位，主要是在运营管理上的差距，过程保障、达标排放还有不少问题。“特别是焚烧飞灰治理方面问题较为严重，可以说一半以上没有得到妥善处置，转移至外部环境会造成严重污染。”徐文龙说。

    在我国，生活垃圾焚烧飞灰被界定为危险废物，其运输、储存、处理处置都有较为严格的标准和规范，但实施情况却并不乐观。“处理途径多种多样，很多飞灰不知所踪。”对此，徐文龙分析说，一方面是因为我国各地危废处置能力普遍有限，另一方面，处理成本也是现实因素。

您可能喜欢的文章，再循环理念引领英国固废处理

    在欧盟指令的指导下，英国近年来调整了国内废物治理政策，通过不断完善固体废弃物的立法制度，加强了对固体废弃物的管理，逐步实现了废弃物最大限度减量、回收和循环利用。据笔者研究，英国在固体废弃物管理方面主要有以下几个方面值得借鉴。

　　理念带动立法，构筑了较为完善的立法体系

　　英国在19世纪40年代末即开始了有关固体废弃物管理的立法，1848年的《公共健康法》以及1866年的《卫生法》都主张固体废弃物不能危害到公众的健康，而1974年《污染控制法》和1989年《污染控制法(修正案)》则主张应对废弃物进行安全的控制和处理。

　　在这一阶段，英国对固体废弃物的管理主要侧重于对废弃物危险的控制，强调废物的排放和处理环节都应尽可能做到无害化，以降低废物对生态环境以及人们生命健康可能造成的损害，但总体上遵循的依然是一种对“用之即弃”的固体废弃物的“末端治理”。

　　随着1990年《环境保护法》的出台，可持续发展的思想逐步影响到英国固体废弃物管理理念的转变。

　　英国1991年的《可控废弃物管理规定》、1994年的《废弃物许可证管理规定》和《废物管理条例》、1995年的《环境法》、1998年的《废物减量法》、1999年的《污染防治法》以及2003年的《家庭生活垃圾再循环法》改变了将废弃物直接送往垃圾场填埋的传统做法，开始注重加强对废弃物整个生命周期的管理，强调废弃物的减量化、资源化和循环再利用的理念，这就意味着英国在对待废弃物处置的态度上，已逐渐从单纯地强调“无害化”向“减量化、再利用”的方向转变。

　　英国的固体废物立法同时也受到国际义务特别是欧盟指令的推动。2008年欧盟指令要求，到2020年欧盟区域内的家庭垃圾循环再利用率应达到50%，建筑垃圾的回收和恢复率应提高到70%。受此影响，英国进一步加大了立法更新和战略制定的步伐。2010年出台的《环境许可条例》精简和整合了《废弃物管理许可》、《污染防治和控制》等有关废弃物管理的规定，形成了统一的管理框架。2012年7月，英国议会经审议又通过了《废弃物条例》，进一步要求做好废弃物分类工作，以保证废弃物的回收操作符合欧盟指令的要求。

　　源头分类管理，确立了区分对待、循环优先的管理级次

　　废弃物的分类收集是妥善处置和实现回收利用的基本前提。英国2012年7月通过的《废弃物条例》强调，自2015年1月1日起，对废纸、金属、塑料和玻璃等可回收废弃物，各机构必须承诺做到分类收集。根据相关法律，废弃物的生产者必须对废弃物进行源头分类，后续回收利用人也应在接手时履行可循环利用废弃物装置的义务，以确保废弃物之间未混合存放，保障废弃物在未受污染的前提下进入循环利用的轨道。

　　分类收集制度可以实现对不可回收废弃物和可回收废弃物的区别对待。不可回收废弃物的着力点在于减量化生产。为此，英国近年来先后在全国50万个垃圾箱上安装了芯片，用以监测居民垃圾的产生情况。居民一旦被发现扔掉的垃圾超过限量，必须缴纳额外的处理费用，甚至可能因此遭受每吨150英镑罚金的处罚。而对于只倾倒少量垃圾的家庭，政府则予以适当的奖励，通过“奖惩分明”来实现不可回收垃圾的减量化。

　　此外，对于可回收废弃物，英国政府也给予了很多政策上的倾斜。一方面，对各地方政府进行废物回收再利用给予资金上的支持；另一方面，对从事废弃物回收和循环利用的企业给予税收优惠和免税的支持。

　　规范许可制度，建立了专门、规范化的管理秩序

　　在英国，废弃物管理部门分为废弃物规管部门、收集部门以及处置部门3个部门。不同的行政机构在废弃物管理中饰演的角色是不一样的，通过废弃物收运、处置和管理的分离，能够更好地避免废弃物管理中存在的权责不清、监管牟利及监管真空等现象。

　　英国1994年的《废物管理许可证管理规定》确立了废物管理许可证制度，2010年英国又制定了专门的《环境许可条例》，整合了原有的废物管理许可体系。根据英国法律的规定，所有参与废弃物的收集、贮存、回收、运输、处置、经纪的企业均需到环境署进行登记，只有获得合法的行政许可，才能从事废弃物的经营，除非获得了“许可证豁免”。

　　最初，许可证制度集中在废物的处置上，自从欧盟颁布了废物管理框架法令后，许可证制度又拓展到废物的贮存、处理和回收利用。为了拥有许可证，废物处置的相关当事人必须向环境署证明他们能够对废弃物进行安全处置和妥善回收利用。

　　为了保证许可证制度的顺利实施，英国还规定了一系列违反许可证制度的犯罪行为。一旦废弃物的有关当事人在所提交的许可证持有、出让、放弃申请中有提供虚假信息的行为，或在吊销许可证之后持证人拒不采取环境署所要求采取的必要环保措施行为，或违反法定的注意义务时，将遭受不受限制的罚款和最高刑为5年的监禁。

　　通过规范、严格的许可证制度，英国让真正有能力的人参与废弃物的回收与循环利用工作，大大改善了废物处置的无序状态。

　　注意义务法定，建立了过程追踪、信息化运作的管理体系

　　在英国废弃物管理的法律实践中，法定的注意义务(指行为人在作出某种行为时，应能预见到自己的行为可能产生的某种损害后果，并且做好防范措施，避免损害后果的发生)是每一个废弃物相关当事人必须遵守的基本义务，无论是废弃物的最初生产者、中间运输人还是后续回收利用者，都应当采取一切妥善的措施对废弃物进行处置和管理。

　　英国对违反废弃物管理注意义务当事人的处罚是极为严厉的。一旦发生未经许可随意倾倒垃圾或不遵守回收利用顺序等违反注意义务的情形，环境保护部门可对相关责任方进行行政处罚，严重时还可将相关责任方起诉至法院，请求法院判以刑事处罚或实施监禁。

　　根据英国1996年《废弃物管理注意义务的行为守则》的规定，持有“被控制的”废弃物的主体必须做好有关废弃物事项的记录，具体应包括废弃物来源于何种生产或经营场所、废弃物的物质构成和通用学名、废弃物产生的具体工序以及废弃物的物理和化学分析等信息。所做的记录必须尽可能地详尽，特别是对于不同类别的废弃物应分别进行包装，并在外包装上予以详细标记与说明，确保能够避免之后废弃物的受让方对废弃物的不当处理。

　　此外，英国还建立了信息核查制度，规定废弃物的后手接收人有义务核查前手转让人所转移的废弃物与信息清单中的说明是否相符，若不相符可拒绝签收转运清单。此外，英国还加大了对废弃物的“网络化”管理，通过建立信息共享和查询机制，让社会公众和企业能够随时了解废弃物的处置动态以及循环利用的市场需求，推动信息网络更好地服务于废弃物的管理。